大汉帝国自孝宣皇帝神爵二年（前60年）开始对西域诸国的都护制度，控制西域。在轮台国设立都护府（后改设在龟兹），统领大宛以东诸国，并督察乌孙，康居等行国。
新莽年间，西域大乱，帝国都护李崇在龟兹殉职。帝国此时内部不稳，无暇顾及西域，所以撤消了都护府。
后来又有两次设立后因西域混乱而撤的经历。孝安皇帝延光二年，西域复平，帝国恢复对西域的控制。但考虑到西域遥远，军事行动费用太大，改为西域长史府管理西域。
这长吏府与都护府的最大区别是，前者利用帝国的政治影响力协调各方，维护和平。后者要对外来势力或域内麻烦制造者实行军事打击，用强力手段维和。后者的影响力大，但费用高。
面对西域诸国的请求，使牛弘陷入了两难境地，套用一句现代的语言叫机遇与挑战并存。牛弘现在总的发展战略是在保持边境安宁的前提下，加快帝国内部的发展，大幅度提高综合国力。现在强力介入西域条件有点勉强。
一是帝国的河西五郡正开始恢复，人口和经济实力还不够，还不能有效支撑帝国强力持久介入西域。只有两都地区才有这个实力提供支撑，无论是兵员还是给养，补给线太长，费用高不说，时效性差。现在霸王硬上弓，扬威于西域，只会给帝国的发展抽血。
二是接下来，帝国的东北可能会生成局部的安全威胁。檀石槐这几年不大可能有什么作为，但檀石槐的削弱会让高句丽人野心膨胀。高句丽本来不是一个城邦集团，而是一些野心勃勃的夫余人、沃沮人和三韩人组成。匈奴人和鲜卑人强势时，高句丽人被压缩在一个比较小的地域内。一旦檀石槐加速内缩，高句丽人肯定会乘机扩张。甚至会联络三韩人，对大汉帝国乐浪郡造成南北夹击之势。
乐浪郡在牛弘心目中的战略价值巨大，它是牛弘从东北陆路东进，吞并倭人，进军北美大陆的桥头堡。
三是西域尽管面积巨大，但地多不养人。有道是春风不渡玉门关，那是一大片苦寒之地。虽说那里有三十来个小国，但很多小国只有千把人，比帝国一个亭还少。要命的是，那些小国的大片土地只能养活这么多人。整个西域，只勉强能让三十万人生存下来，靠当地的资源，根本养活不了一支有足够威慑力的大军。牛弘可不想那里一旦陷入混乱，帝国的军士白白地死在那里。
机遇也是明显的，檀石槐的式微使西域的外部威胁降低。现在人家来请总比以后强行进去要轻松的多。安息人有罗马人的牵制，不可能有大的作为。强劲的对手是南部的月氏帝国。
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